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鐘林生:我國國家公園體制試點進展與全國布局探討
第一旅游網:www.mfzxu.live      發布時間:2019-09-24      字號:【

  9月12日下午,我院舉辦2019年第17期CTA學術沙龍,主題為“我國國家公園體制試點進展與全國布局探討”。本期沙龍由我院特邀中國科學院地理科學與資源研究所研究員鐘林生主講,北京林業大學園林學院副教授李麗娟參與研討,我院戰略所所長、副研究員吳普主持沙龍,部分研究人員及在站博士后參與了此次沙龍。



  主講人簡介

  鐘林生,中國科學院地理科學與資源研究所研究員、博士生導師,中國科學院大學教授,旅游與社會文化地理研究室主任。研究領域包括生態旅游與旅游地理、區域旅游開發規劃、保護地與國家公園管理等,主持了60余項國家及地方政府和國際組織委托的科研課題與旅游規劃項目。發表了與旅游相關的期刊論文150余篇(其中SCI/SSCI期刊源20余篇),編著6部,論文集4部,譯著2部。獲青海省科技進步三等獎1項、國家發改委機關優秀成果三等獎1項、文化與旅游部優秀成果二等獎1項。



  精彩再現

  鐘林生:今天的報告主要探討國家公園體制建設的一些問題,包括國家公園試點的進展情況,對生態旅游可能造成的影響,以及全國未來怎么布局等。匯報內容主要從以下三個方面展開:首先,介紹我國為什么要建國家公園?然后,介紹中國國家公園建設目標與路線圖;最后探討中國國家公園建設布局。

  目前,世界各地各類保護地22萬余處,其中國家公園約5100余處,占全部保護地面積的27%,增長較快。國家公園是以保護具有典型性、代表性和稀有性的生態系統、自然與文化遺跡或景觀為目的,為公眾提供教育、科研、游憩機會,由國家依法劃定并統一保護與管理的區域,是一種集保護、科研、教育、旅游等功能于一體的自然保護地類型。

  一、中國國家公園體制建設背景

  (一)各類自然保護地類型、數量與管理體制我國自然保護地對保護我國珍貴生物多樣性資源及重要生態系統、自然景觀和自然遺跡發揮著重要的作用。在去年的國家機構改革之前按生態要素建立,部門分管。目前我國自然保護地類型有自然保護區、風景名勝區、國家地質公園、森林公園、濕地公園、海洋特別保護區(含海洋公園)、水利風景區、礦山公園、種質資源保護區、國家公園(試點)、天然林保護區、沙漠公園等,其中,國家級自然保護區有474處,國家級風景名勝區有244處、國家級地質公園有214處、國家級森林公園有897處、國家級濕地公園898處、國家級種質資源保護區450處,國家公園體制試點有10處。

  (二)各類自然保護地建設和管理存在的主要問題

  1、人為割裂了生態系統的完整性不同的生態要素、不同的部門、不同的保護地、采取不同的措施,因此,不論是在保護地的建設上還是在管理上都人為地割裂了生態系統的完整性。

  2、區域交叉重疊嚴重與多頭管理據初步統計,國家級風景名勝區與約50個國家級自然保護區有空間重疊,約60%以上的國家森林公園與國家級自然保護區和國家級風景名勝區空間重疊,更甚的是許多保護地根本沒有邊界。交叉重疊引起了管理權屬爭議,造成重復設置、建設與投資,增加管理成本,浪費行政資源。

  3.保護與開發利用的矛盾日益突出過于強調開發利用和商業收入,忽視了自然生態保護和公共服務功能。雖然實施了嚴格的保護措施,但忽視了當代社區居民的生態補償。社會經濟的快速發展和城市化進程加快,給自然保護地所帶來的外部壓力也越來越大。

  (三)新常態下啟動國家公園體制建設的條件

  1、資源條件各類自然保護地為國家公園建設提供了豐富的資源。

  2、資金條件當前我國國力增強、財政收入不斷增加和生態文明建設的大形勢下,國家公園建設獲得更多財政投入成為可能。

  3、組織條件我國現已成立由國家發改委牽頭、13個部門參與的國家公園試點工作領導小組,擬在領導小組下設辦公室,具體負責試點區項目建設規劃、技術指導和工程建設的監督實施。

  4、技術條件國際上國家公園在資源保護、生物監測、功能區劃等方面已經積累了豐富的經驗。同樣,我國自然類保護地在自然保育、生態監測方面也有成熟的技術參考。

  二、我國建設國家公園的目標與路線圖

  (一)國家決策2013年中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將建立國家公園體制作為生態文明體制改革的重要內容。2015年發改委同中央編辦、財政部、國土部、環保部、住建部、水利部、農業部、林業局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦等13個部門聯合印發了《建立國家公園體制試點方案》,確定了北京、吉林等9個國家公園體制試點省(市)。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》,提出建立統一、規范、高效的國家公園體制。2017年黨的十九大報告指出“國家公園體制試點積極推進”、“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。2018年4月國家林業和草原局、國家公園管理局正式掛牌。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,提出“建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系”。

  (二)國家公園體制構建目標2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》,提出主要目標是:“建立統一、規范、高效的國家公園體制,交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決,國家重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護,形成自然生態系統保護的新體制新模式,促進生態環境治理體系和治理能力現代化,保障國家生態安全,實現人與自然和諧共生。”

  (三)國家公園建設定位國家公園是中國自然保護地最重要類型之一,屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域,納入全國生態保護紅線區域管控范圍,實行最嚴格的保護。國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護,同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

  (四)建設措施統一管理機構,分級行使所有權。強化自然生態系統保護管理,實施差別化保護管理方式。建立社區共管機制,完善社會參與機制。建立多元化資金保障機制,健全生態保護補償制度。制定有關國家公園的法律法規,建設管理各項技術規程。

  (五)路線圖我國的國家公園建設涉及面廣,不能一蹴而就,必須將改革思想貫徹始終,做好頂層設計,統籌規劃,分步實施,有條不紊的推進。2020年,初步建立國家公園體制,在試點基礎上,整合設立一批國家公園;2030年,完善國家公園體制,國家公園的布局初步形成,保護管理效能明顯提高;2050年,建成體制完善、保護比較好、理念比較領先、在國際上也能堪稱典范的國家公園體系。

  (六)建立以國家公園為主體的自然保護地體系的基本思路

  1、區分國家公園、自然保護區、自然公園國家公園是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的,實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域,是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分,保護范圍更大,生態過程更完整,具有全球價值、國家象征,國民認同度高。自然保護區是指保護典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡的區域。具有較大面積,確保主要保護對象安全,維持和恢復珍稀瀕危野生動植物種群數量及賴以生存的棲息環境。自然公園是指保護重要的自然生態系統、自然遺跡和自然景觀,與人文景觀相融合,具有生態、觀賞、文化和科學價值,可持續利用的區域。確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源,以及所承載的景觀、地質地貌和文化多樣性得到有效保護。包括森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等。

  2、國家公園與生態旅游以國家公園為主體的自然保護地體系始終是生態旅游典型研究區和最佳實踐地。認識生態旅游在國家公園的定位(重要功能、國際理念)、積極將生態旅游融入國家公園規劃(多規合一、生態文明)、關注國家公園與生態旅游密切相關命題(社區共建、特許經營、解說展示)、研究國家公園帶來生態旅游管理挑戰(資源管理、環境管理、全民公益、訪客管理)。

  3、國家公園體制研究領域國家公園體制研究領域有我國保護地體制現狀、國際國家公園發展經驗、國家公園內涵與范圍劃定、國家公園管理體制、國家公園運營機制、國家公園特許經營、國家公園法規制度設計、國家公園配套政策等。

  三、全國國家公園建設布局

  (一)全局評價、分區對比以鄭度等《中國生態地理區域系統研究》為基礎,選擇49個自然區作為基本自然生態地理單元,達到降尺度、同類型比對目的。

  (二)不同評價要素空間疊加法

  根據六個指標層的評價結果,進行格網化處理,采用ArcGIS軟件將各個指標層進行空間疊加加總,得到最終的綜合評價圖層,采用自然斷點法將其劃分為高值區和低值區兩種類型區域,進而識別中國國家公園建設的潛在區域。

  (三)中國國家公園潛在區域識別指標體系



  生態系統完整性評價所用的2015年土地利用數據來源于中國科學院資源環境數據中心;生態重要性評價數據來源于中國生態系統評估與生態安全數據庫,水源涵養重要性、水土保持重要性、防風固沙重要性、生物多樣性保護、特殊生態系統重要性評價結果。人類足跡指數數據集來源于國際野生生物保護學會公開發布的原真性評價數據庫,世界自然和文化遺產、世界地質公園、中國地質公園和5A/4A旅游景區等數據來源于官方發布名單;受威脅生物和中國物種紅色名錄來自于中國動物主題數據庫和中國植物物種信息數據庫。

  1、生態系統完整性評價高值區域明顯聚集在幾個大型的自然地理空間單元,主要為山地森林、湖泊、草原等重點生態區域,包括東北山地地區、江南丘陵地區、云貴高原地區以及青藏高原地區,典型的自然地理單元包括小興安嶺、呼倫貝爾草原、長白山區、秦嶺、云嶺、太行山、太湖、青海湖等地,表明這些地區的生態系統完整性較好,草地、林地、園地等生態植被覆蓋率較高。長三角、珠三角、京津冀、長株潭等一些大型的城市化地區的生態破碎化程度較高,城鄉建設用地、交通水利用地等開發程度較高。

  2、生態系統重要性評價中國生態重要性區域總面積達到386萬平方公里,占陸地國土面積的40.2%。其中,水源涵養型區域包括大興安嶺森林山地、長白山森林山地、阿爾泰山森林山地、三江源草原草甸濕地、若爾蓋草原濕地等8個地區,約占全部生態重要性區域的26%;水土保持型區域包括黃土高原丘陵溝壑地區、大別山山地、桂黔滇喀斯特地區、三峽庫區4個地區,約占6.5%;防風固沙型區域包括塔里木河、阿爾金草原、呼倫貝爾草原草甸、科爾沁草原、渾善達克沙地、陰山北麓草原6個地區,約占21%;生物多樣性維護型區域包括川滇森林山地、秦巴山地、藏東南高原邊緣森林、藏西北羌塘高原荒漠、三江平原濕地、武陵山地、海南島中部山區熱帶雨林7個地區,約占23%。

  3、原真性評價東中部特別是沿海地區、平原地區和城鎮化地區的原真性較低,一方面是由于這些地區缺少大尺度的自然生態類型區域,加之改革開放以來快速城市化帶來的人口集聚和資源的經濟化利用,使自然生態系統的原真性受到較大影響。西部地區人口稀少,經濟活動強度較低,長期以來建設了大量的自然保護地,加上保護資源環境的生態安全屏障的功能定位,生態監管力度較大,原真性相對較高。尤其是在青藏高原地區的人口密度和經濟活動都較小,原真性保持的較為完好。

  4、生物多樣性評價中國重要珍稀瀕危物種與類群主要包括大熊貓、朱鹮、虎、金絲猴、藏羚羊、揚子鱷、亞洲象、長臂猿、麝、普氏原羚、野生鹿類、鶴類,它們主要分布在橫斷山區、秦嶺山地和西雙版納地區,物種多樣性高;蘭科植物、蘇鐵等珍稀植物分布零星狀、數量少。這主要由于橫斷山脈無大面積冰川,不容易受到人類干擾;西雙版納發育了季節性雨林和山地常綠闊葉林。秦嶺山地在動植物區系上具有明顯的過渡性,是蘭科植物、大熊貓、金絲猴和朱鹮的主要分布區。

  5、自然景觀和文化遺產價值評價 自然景觀和文化遺產價值較高的連片區域集中在江南丘陵山地、浙閩與南嶺山地、貴州高原與四川盆地交界處、四川盆地與川西藏東高山深谷交界處,以及漢中盆地和華北山地丘陵的東側,其他在魯中山地、大興安嶺南部、準噶爾盆地等地有點狀分布區域。

  6、區域分布特征三大階梯與自然地理區域的疊加分布特征明顯,高值區域主要集中在大型自然地理實體范圍內,潛在區域的跨界性較為明顯。東西部潛在區域得分較高區域的面積差異較大,西部地區的空間連續性較強。高值區域集中在大興安嶺、江南丘陵、內蒙古草原、浙閩南嶺山地、太行山地、秦嶺山地、云貴高原、青藏高原等地域。

  (四)區域識別方法以生態功能區域、省級政區分布兩個維度分別選擇1-2個國家公園為提取前提,為了保證潛在區域面積適中,盡可能保證建設區域覆蓋完整性,也不會過大,選擇提取各個生態地理區域內高值分布密集程度大于40%、排序靠前的自然生態區域,可以遴選出中國未來可能進行國家公園建設的潛在區域范圍。將這些遴選出的潛在區域分別放置于省份和生態區構成的兩維空間坐標系統,可以得到對應關系,依次可以判斷未來國家公園建設的優先順序。

  55個潛在區域,分布較多的包括東北地區、華南地區、西南地區、西北地區,其中西南和西北地區的潛在區域面積都比較大。未來可能建設國家公園的潛在區域包括黃山、雅魯藏布大峽谷、羌塘高原、色林錯、天山北麓、呼倫貝爾草原等自然生態區域,以及棲息在上述自然生態區域中的包括大熊貓、金絲猴、東北虎豹、白唇鹿等在內的珍稀、特種生物種群類國家公園。

  (五)總結1、現代國家公園遴選標準應該從自然生態系統、國家代表性和公共服務潛能三個維度的考量。

  2、遵照系統性、資源代表性、可操作性原則,確定了國家公園潛在區域識別的指標體系,該方法不同于采用以現存保護地為空間單元的評價方法。

  3、落實到每個生態地理區域,高值區涉及到40個自然區,其他部分自然區由于在生態系統自身價值、利用機會上的短板,適合建設其他類型自然保護地。

  4、確定具體國家公園邊界時,需要在劃定的潛在區域內,考慮土地利用權屬、人口規模、產業經濟活動、周邊現有高級別保護地分布等要素。

  5、研究成果也可為區域保護地整合、國家公園網絡、區域平衡以及打破自然地理實體的行政區割據等問題提供解決途徑。

  嘉賓觀點

  李麗娟:我國試點國家公園的建設時間較短,但對于國家公園管理體制與管理機制的推進與改革速度卻很快,近幾年相繼出臺的相關政策和文件為國家公園管理體制的深化改革提供了重要的依據和科學的指導。我國國家公園所蘊含的豐富而寶貴的自然資源和良好的生態環境及其所蘊含的豐富生態環保知識如何被公眾廣泛認知,就需要通過自然教育和生態體驗的方式來實現。通過構建系統完整的國家公園自然教育體系、設計形式多樣的線上與線下自然教育項目和環境友好型的自然體驗項目,可以為公眾提供了解國家公園寶貴的資源財富和所蘊含的豐富生態知識的機會,可以促進公眾對于國家公園建立的重要意義以及其對于我國生態環境保護和生態文明建設的重要意義的深刻體會,可以激發公眾對于國家公園和大自然的重視和熱愛,進而培養起愛護和保護自然的意識和態度,并能夠轉化為自覺的參與自然生態保護的實踐活動中,最終在全社會樹立起熱愛自然和保護自然的良好氛圍。因此,在嚴格保護國家公園自然生態系統和嚴格監管的前提下適當適度地開展國家公園的自然教育和生態體驗活動,可以成為公眾充分了解國家公園的橋梁和紐帶,促進國家公園教育和游憩等多維價值的實現,有利于真正實現國家公園的全民共享和全民公益的服務宗旨。

  而對于國家公園全民共建和共管宗旨的實現,則需要構建國家公園多利益相關者協同共建的良好機制。首先,政府管理部門要重視公眾的參與,提供多樣化的平臺為公眾參與提供機會。其次,要充分調動非政府各利益相關者參與國家公園建設和管理的積極性,發揮各利益方的優勢和特長為國家公園的建設和發展獻計獻策。再次,增加公眾參與的深度和廣度。提高公眾對于國家公園建設的決策、監督和舉報權,暢通監督舉報渠道,調動廣大公眾的積極性參與國家公園的管理、建設和保護工作并予以監督,對于違法違規行為進行舉報,真正實現全民共管。最后,公眾的積極參與也需要相應的制度和法律法規的保障,不妨借鑒國外在公眾參與方面的先進經驗,美國將公眾及社區居民參與國家公園的保護納入法律條例就是很好的例證。我國亟需在制度和法律層面上對于公眾的廣泛參與給予有力的保障,確保能夠得到有效落實。只有這樣,國家公園的多利益主體的共建共管才能真正實現。

來源:中國旅游研究院 責任編輯:朱舒婷
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